我們也能剷除貪官汙吏

文/馬凱(作者為經濟日報總主筆)貪汙腐化一直是台灣人民心中最深的痛。六年前正是因為對主政的國民黨貪汙腐化已忍無可忍,人民才會選擇一向標榜清廉,形象又十分清新的民進黨主掌政權。民 進黨的競選口號中最能打動人心的訴求之一,就是強調一旦主政,每年政府預算就會因杜絕貪腐省下5,000億元。結果從新手上路到如今重蹈覆轍,這個新得天 下的政權不但沒有一年省下5,000億元,還赤字連連,羅掘俱窮地大事搜括,變賣公營事業、國有財產仍不足以支應,反而由於手段太過靈活、變通不知分寸, 接連捅出一個又一個巨大的弊案;不僅其清廉正直的形象全化為泡影,而且社會大眾的支持度也直線下滑,若不是靠強硬的意識型態勉強維繫,整個黨都可能成為明 日黃花。

為什麼台灣人民如此不幸,前門趕走了豺狼,後門卻迎來了猛虎?難道台灣社會真是個大醬缸;獨家執政了半世紀的老政黨固然滿手汙穢,初掌政權不過五年餘的新政府也立刻青出於藍,連政權輪替如此猛藥也絲毫無法見效。

其實不僅台灣政府如此,海峽對岸的中共政權更是貪腐橫行,臭不可聞。兩邊在國際評比機構的清廉排行榜上都敬陪末座,只爭小巫與大巫而已。不僅當今如是,半 世紀前國民黨政府倉皇敗退,一世紀前滿清政府外辱於列強、內敗於革命黨之手,貪汙腐敗也是共同的罪狀。但要說這是炎黃子孫、中華文化固有的缺陷,抬眼看看 同屬一脈的香港與新加坡,其吏治清明,清廉為全球所許,在上述排行榜上總是名列前茅,卻又以鐵錚錚的事實證明中華文化傳統並不能當替罪羔羊。然則海峽兩岸 如此根深柢固的貪腐沉痾,又是其來何自?

公權力是貪汙的淵藪

貪汙問題固然源遠流長、錯綜複雜,但說穿了,只有一個來源:管制,或是說,政府對市場機制的干預,對人民行為的約束。的確有許多昏庸統治者的若干管制是無 效或無可理喻的,但大多數公權力對人民活動的約束,卻牽涉到經濟利益;或者因管制使某些人利益受損,或者因公權力的運作創造出許多牟取暴利的特權,在大多 數時候,這兩者同時存在。有經濟利益,而其利益之存亡卻繫於某些官僚的指掌之間,這就是貪汙腐化的淵藪;而干預愈多,管制愈強,則利益愈大,鑽營門路以求 取特權者也愈是戶限為穿。

中國大陸是最典型的例子。從本世紀前投入共產陣營之後,市場經濟即慘遭屠戮,人民的私有財產權被剝奪殆盡,連基本的人身自由也蕩然無存,在人類歷史中公權 力對人民的約束宰制,從未至於斯極。但在如此徹底而嚴厲的管制之下,貪汙卻無從發生,因為伴隨市場經濟而來的種種利益,也被徹底剷除。在這樣的社會裡,金 錢沒有價值,真正珍貴的,是權力,只要有權,就有了一切,因此如何濫權謀私,遠比爭奪金錢更為重要。

然而1978年展開的經濟改革,卻突然讓市場經濟與私有財產死裡逃生;從農村開始快速向城市擴散的承包制度、自由買賣,如野火燎原一般,不數年之間,已重 新建立起一個新的市場經濟,在重重管制的夾縫之中,掙扎求存,迸放出令人眼花撩亂的燦爛花朵。就是這一個管制無處不在而商機也快速萌發的環境,營造出一個 貪汙的天堂,無處不可貪污,無人不可貪汙,而貪汙所獲取的利益又無比香甜豐碩;因此儘管中共高層為貪腐屢屢大發雷霆,不斷祭出霹靂手段大開殺戒,貪官汙吏 仍然到處都是,遍地開花。尤其從完全管制忽然之間大事開放,過去可以作威作福的滿手權力,正快速貶值,腐朽成為秋扇;若不抓住改革的尾巴趕快將舊權力換成 新資產,等改革完成那一天,就只有效白頭宮女說天寶遺事了。於是貪汙不但處處機會,而且在時間上有高度急迫性,今天不貪,明天就要後悔,貪汙自然會在整個 中國大陸蔚成全官運動,殺頭、坐牢,剝奪黨員福利,也嚇唬不了誰。

台灣貪汙從土地扎根

相對於此,海峽此岸的台灣就真是小巫見大巫了。半世紀來,台灣也有過高度管制、公權力無處不在、小市民動輒得咎的階段;但是由於市場經濟到底從未摧毀,政 府的管制也止於局部而有限的程度,因此台灣的貪汙問題也遠不如對岸嚴重。不過,跟一般先進國家相比,台灣的管制與干預仍然多得嚇人。而且由於管制者不知的 確知識簡陋或是存心要暗藏機樞,許多管制都荒腔走板、漫無章法,讓人莫知所從因而動輒得咎,這多得嚇人的管制自然就成了從中取利的大好土壤。

儘管經歷民國七○年代自由化的洗禮,台灣經濟的開放程度與日俱增,但是有幾個領域到今天仍然藏汙納垢,成為貪腐的溫床。其犖犖大者莫過於農地變更地目的無 窮商機。從六十年前土地改革將農地的用途、使用者身分僵硬地綁住之後,建地價格飛漲,而與農地價格之間出現的巨大而且日漸加深的落差,就成為精明投機客的 金礦。只要動用公權力在其中稍稍動些手腳,賤土即可點化為黃金;當這樣的暴利藏匿在全台每一寸農地之間,地方勢力勾結官僚炒作土地就成了遍佈全台的共犯結 構,將從基層到中央的公共部門汙染腐化,吏治清明全面敗壞。台灣的貪腐風氣就從土地深處牢牢地扎穩了根基。

從這裡蔓延滋長的毒草最猖獗的,正是與土地、營造息息相關而又受到嚴苛又繁瑣管制的建築部門,多年來最受詬病的貪腐問題多與此脫不了關係;而從私部門的營 建工程又橫向擴散,使公共工程的發包、興建歷年來也飽受質疑,被目為民意代表與貪官汙吏朋比為奸的重要管道。因此,台灣的貪腐問題揮之不去,政權輪替反而 變本加厲,其根本原因即在於,貪腐的共犯結構已牢不可破,相關的管制或出於積久難遷,或由於官僚無能,從中取利的沃土並未剷除。因此儘管台灣已高度民主 化,經濟也高度自由化、國際化,政府的清廉度依然只能與中國大陸、印尼等敬陪末座。

新加坡靠高效能杜絕貪腐

究竟如何徹底澄清吏治,剷除貪腐敗類,從古到今,都是一個棘手的難題。過去常將此歸咎於封建制度之下民權難伸,作威作福的官僚騎在人民頭上為所欲為。但今日民智大開,台灣亦號稱民主國家,連中共對人權亦不敢恣意踐踏,何以情況並未幡然改善?

在我們鄰近,還好有兩個同文同種的國家可資借鑑。香港與新加坡多年來均以其政府效能與清廉度為名,於世界各國之間出類拔萃。新加坡向來是個高管制的國家, 連嚼口香糖、上廁所是否沖水都在政府嚴厲管制之下。但何以管制未造成貪腐問題?有兩個理由。其一,新加坡高效能的政府在實際管制時,其管制與人民的利益及 市場經濟的運作儘可能相輔相成,因而法令規章易於遵循,其執法監督的成本即可大為減輕。其二,新加坡極高效能的政府設計出極為有效的監督與制裁機制,不僅 對人民違犯法規者快速給予重懲,對其各級官員更一面以高薪厚祿籠絡,一面則以嚴刑峻罰嚇阻。於是有效能的政府,配合明確易循的管制,即足以弊絕風清。

香港則是另一個極端。半世紀來香港以全世界最自由、奉行資本主義最徹底而聞名。因此香港政府在其「積極的不干預主義」之下,凡可以不管者一概放任民間自 理。於是從源頭上,香港政府即杜絕了許多貪汙納賄的管道。不過即使如此自由,許多公共事務仍由不得政府撒手;因而數十年前,香港官警的貪汙腐化也到了令人 髮指的地步。近年來香港的電影界樂此不疲的各種「五億探長」之類的電影,即可見其一斑。

香港廉政公署是外來政權之賜

但香港今日吏治清明令人刮目相看,有一個根本原因,卻不是其他國家輕易可以效法。香港整飭吏治之所以獲得空前成功,恰與台灣六十年前推行土地改革成功創造 他國無法效法的先例一樣:都是拜外來政權之賜。香港淪為英國殖民地後,其最高行政長官為英皇派遣的總督。當香港吏治腐敗、官商勾結朋比為奸時,香港也成了 一個共犯結構控制下的天堂;要從這個共犯結構中建立起一個肅貪機制,自己搬磚頭砸自己的腳,根本是與虎謀皮。外來的總督就在此時起了關鍵性的作用;他不在 共犯結構之內,但他又握著尚方寶劍,其權威凌駕乎整個共犯結構之上。正是利用這樣的威權,香港總督獨排眾議設置廉政公署,找一群完全未受汙染的新血掌握無 人敢與對抗的公權力,從調查公務人員不符其收入的支出上下手,防堵了貪腐的根源。

這兩個範例對我們都有所啟發。就新加坡而言,一切法規都必須切實可行,讓人民以最低的成本即可遵循,同時建立嚴密而有效的系統,使觸犯者立即受到懲罰。但 是一切都建立在一個先決條件上:從立法者到執法者都必須明智而有效能,公正而不偏私。李光耀領導下的新加坡驕傲地達成了這個條件,又聰明地建立有效的管 制,而成為傲人的範本。

台灣的希望在人民的力量

台灣在立法與行政兩方面均去上述條件遠甚,我們甚至常被拿來做反面的樣板,因此一切管制荒腔走板,執法泄沓蠻悍,顯然新加坡不是我們學習的對象。那就只好 走香港的道路。就儘可能減少管制而言,只要努力鬆綁,減少繁文縟節,透過民營化、自由化,將公權力的大黑手一一抽回,已經剷除了貪腐的許多溫床。但要追隨 香港馳名的「積極的不干預主義」,也有一個要件:政府要知道哪些該管,哪些不該管,然後不該管的放手,該管的則要徹底管好。但對一個無知又蠻悍的政府而 言,認清哪些不該管,已經讓它躊躇不知所措;要管好該管的事,那真是要驢子上樹。因此,只好退而求其次,努力鞭笞那一隻蠢蠢欲動的大黑手,抽回一點算一 點,也顧不了其他了。

然而若有一個六親不認的廉政公署,只要公務人員有些風吹草動,花費超出合理水準,立刻祭出尚方寶劍嚴厲查察,那些貪官汙吏仍然會知所檢點,不敢輕越雷池一 步。可是廉政公署在台灣已經嚷嚷多少年,始終不見蹤影。其根本原因就是我們已不再有外來政權,足以跳脫貪腐的共犯結構,擺脫從地方勢力和中央角頭的重重羈 絆,超越其上建立一個連天子犯法也毫不畏懼的肅貪機制。就像台灣的土地改革,始終讓人艷羨但從來沒有第二個成功範例一樣;台灣艷羨香港的廉政公署以雷霆之 力斬妖除魔,一舉澄清吏治,在未見另一個外來政權之前,只有等待哪一天對貪腐忍無可忍的人民發出怒吼,以超越共犯結構的力量,建立一個六親不認的廉政公 署。

source post [歷史月刊] 219期

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