為什麼越大的官越不顧人民死活?

人民跟政府到底應保持怎樣的關係,是人類自有政府以來便存在的問題。古往今來,多少大思想家、大政治家,莫不殫精竭慮,要參透這個問題。當今天台灣的國家 元首被弊案纏身,其親信要員也被質疑、羈押、起訴求刑,整個政府的清廉與誠信飽受質疑之際,正是我們思索這個問題的最佳環境。

封建傳統中的迷幻藥

在傳統文化中,有許多對統治者與政府的偏見,以訛傳訛地幾千年流傳下來,成為文化中重要的成分,人民內心深處牢不可拔的基本信息﹔諸如民以君為天,國無一 日不可無君,唯有聖君明王可拯斯民於水火等等。因此當一個威權統治者最後敵不過天命,鞠躬盡瘁之後,萬千子民乃翹首企盼會再有一個英明偉大、親民愛民的領 導者,帶領這個國家與全體人民走上康莊大道。

然 而這些良善的百姓終不免大失所望,因為事實與此恰巧相反。從古到今,史書斑斑記載的那些聖君明王的豐功偉業,要人民以君為天、寄一切希望於聖君明王的那一 套思想﹔其實都是統治者為了鞏固其權位,甚至萬世一系的家族事業而編造出來的迷幻藥。不過不僅中國兩千年一脈相承的封建王朝不遺餘力打造出這樣一套緊箍咒 套在每個小民頭上﹔首先創造民主政治的西方文化,甚至在其中最功利現實、斤斤計較的經濟學思想中,也不自覺地宣揚這一套封建思想。

經濟學家也犯幼稚病

每個受過西方經濟學教育者必定熟知,在每一個經濟學家馳騁其思緒的經濟體制內,成員之間如消費者、廠商、家庭、要素供應者互相爭逐己利,在力量的折衝、均 衡下獲致全體最大的利益;但其中總有些規則訂定與執行、利害衝突的仲裁、共同事務的處理等等問題,非個別的逐利者可自行解決。這時候一切即委諸一個超然、 客觀、全知、全能的政府來負責,這個至公、至善、萬能的政府,不偏袒任何一方,不做錯誤的判斷,不會敷衍泄沓,因此一切迎刃而解。

當最精悍機敏的經濟學家也將政府拱在頭頂、至誠膜拜,這個人世間還有誰敢不從?這是發展逾200年,自詡為社會科學中最接近自然科學的經濟學中,最大的一個黑洞,是經濟學家怠惰最可怕的罪過;在30年前終於被經濟學家自己揭發,自己改正。

公共選擇學派揭開公務員的真相

從美國一個並不十分知名的學校濫觴,一、兩位名不見經傳的學者開始對政府內部的成員進行經濟學的分析,而發展成一個主流思想———公共選擇學派。他們將政 府官員作為凡人這一面當做觀察的出發點,思索作為一個凡人,他們該如何行為抉擇,如何面對身負造福人群、服務大眾的重任。結果發現,同樣一個凡人,當他身 為政府官員時,損人以利己的情況反而比他身處十里洋場時更加嚴重,嚴重百倍。

其故安在?每一個平凡的人自處於市場之中,努力牟取一身、一家的利益。但他不能獨善其身,因為在一個專業分工的社會裡,他必須參與無數的交易,將自己所長 賣給出價最高者,再將自己所需,以最佳條件買回。可是,每一筆交易都必須買賣雙方同時得利,而且若不能讓交易對手因而獲得最大利益,這一筆買賣就會被他人 所橫奪。於是每一個追求自己最大利益者,都必須竭盡所能令交易對方獲致最大利益。就是這樣的市場紀律,變成亞當斯密所說的一隻看不見的手,引導每個人不斷 努力為增進全體利益而行為。也正是這樣的市場紀律,讓每個只知逐利的凡人,超凡入聖,努力為人群造福。

公務員不再能超凡入聖

當同樣一個人進入官府之後,懷抱著為人民犧牲奉獻的崇高理想,他又會如何行為?首先,不管多麼偉大,他也要穿衣吃飯、養家活口;因此俸祿多少,升遷機會如 何,必定常在其念中。但他要如何做,才能多得俸祿、快速升遷?當他進入公務員的領域中,他已不需再與人進行交易,有完全不同的另一套紀律,取代了市場紀 律。因此,每當他想獲取某一種利益時,他不再需要考慮交易對手是否因此而獲得最大利益。事實上當他要影響他人的行為乃至利益時,他根本無需顧慮對方的意 願,因為他有公權力在手,對方即使蒙受最大的傷害,也只能俯首接受。當他給予對方利益恩惠時,他完全不能考慮對方回報的利益大小,因為那是法所嚴禁的。因 此他完全脫離了自願交易所構成的互利網,也完全不再讓自己的利益與他人及全體的最大利益緊密連結。

當他手握生殺予奪大權,卻又不受市場紀律制約時,他對其他個人或群體的損害,不會導致自身的損失,他所獲取的利益,也與其他個人或團體的利益不再息息相關,他失去了市場經濟中最基本的自利以利人的原動力。他的動力將何來?

他唯一的動力,來自公務體系中自成一格的獎懲升降制度。凡奉公守法、恪遵職守、努力工作者,有賞。有的是獎金,有的是記功,有的是考績,有的是升等。反之 則受罰,或記過,或降職,或減薪。這些獎賞、懲罰,不論如何優渥或嚴厲,豈能與市場紀律之下損人利己、抉擇錯誤、行為魯莽者同日而語?後者的獎賞是豐衣足 食、生意興隆、財源滾滾、安居樂業,其懲罰則是一貧如洗、掃地出門、終身潦倒。

而且,市場無眼,但錙銖必較,每一個交易對手,每一筆買賣行為,都鉅細靡遺地在觀察你的一舉一動,然後立即給予獎賞懲罰,沒有任何一個情報系統、特務組織能及其萬一。

遠孫於市場紀律的監督機制

但我們的公務體系獎懲制度又如何呢?除了其獎賞懲罰的力度完全無法與市場紀律比擬之外;這一切獎懲都以一個偵察監督機製為必要條件,再配合一個審查裁判機 制負責定奪;這兩者都需要大量翔實的資訊做為依據。除非真是一個特務國家,全面佈滿眼線,情報無孔不入,怎麼可能如實地觀察每一個或大或小的官僚在公在私 的一言一動?即使得以蒐齊資訊,又如何能快速有效地判讀裁定,恰如其分給予賞罰?即使賞罰恰當精準,又如何期其快速明確,如響斯應?更要緊的問題是,由誰 負責偵察監督?又由誰負責監督監督者?這一連串監督工作最後止於何處?由誰拍板定案?當其中任何一個環節鬆弛了,脫節了,扭曲了,或被故意操縱了,整個機 制就全盤失效,公務員的紀律自然就一洩而下,不知伊於胡底。

因此,我們就陷入一個難以脫身的困境;在一國之內掌握最多資源、控制至高權力的公務人員,其一言一動都可能使千百無辜百姓或蒙利或受害,甚至達到一言足以 興邦、一言足以喪邦的地步;但正因為整個公務系統自外於市場的紀律,而代之以必須依賴全面的情報、無孔不入的監控,以及公正不阿的層層節制所構成的獎懲機 制。這個機制即使再完美,都遠及不上市場紀律的效率與強度;然而在大多數國家、大多數時候,這個獎懲機制是不完美,甚至殘破不堪、漏洞百出,乃至倒行逆 施、懲善獎惡。結果本來最該全心全力為大眾奉獻服務,對人民福祉、國家興亡常負有重大責任的公務人員,卻還比不上一個市場裡平凡的販夫走卒能夠在追求一己 小利時,竭力增進全體之大利。反而可能對大眾利益視若無睹,因為獎懲機制無法顧及許多繁瑣細節;甚至只為貪圖一點點閒暇、舒適、放逸,而造成大眾難以計數 的損失。最可怕的情況,就是在獎懲機制中鑽縫蹈隙,巧妙運用掌握中的公權力、公共資源,從事牟取私利、利益交換的勾當。一切貪汙、腐化、顢頇、擅權,均由 此滋生。而且由於機制的縫隙人人皆得而鑽營,每個公務員都脫離市場紀律的制約而由此機制引導其行為,每個公務員又都是平平凡凡,只希望過好日子的常人。因 此,每一個貪汙枉法事件,都只是以管窺豹,隱藏於黑暗中的還不知多少。

誰來監督最上位監督者

不過,在這些貪贓枉法的空間裡,最可怕的,是落於一層又一層連鎖監督最上層的官僚;他有權窺探每個屬下的一切訊息,有權決定監督體系如何運作,更有權藉此左右獎懲機制的生殺予奪。但誰來監督他?

在市場機制裡沒有這個問題,因為人人都在監督交易對手,也被對手監督。唯有架構於市場之中的廠商組織,具有類似的監督難題。因此制度經濟學家苦思冥索,最 後將監督權交給身負企業經營成敗後果的企業主,在理論上解決了這個難題。但當企業資本大眾化之後,握有極小比例股票的股東即可藉由種種運作成為董事長,而 掌握最高監督權,於是掏空、移轉資金,內線交易、自肥自利的種種醜態百出,迄今還找不到解決辦法。

政府的組織更為龐大而複雜,訊息的蒐集、監督的管道,也遠非一般企業可比擬其萬一。而且,掌握最高監督權者,由於他並非股東,未握有這個國家的任何股份, 幾年一任,任滿下台,其治國成敗的後果由全民共同承擔,他揮揮衣袖,不需負任何責任。於是整個監督體系從最上一層失效,整個體系自然扭曲變形,難以發揮任 何重要功能。如果這個靠選舉做秀、魅力口才獲得大位者,想要跟任何平凡人一樣,運用所掌握的資源與權力追求更好的生活,他幾乎可以為所欲為;因為市場紀律 不及其身,而政府的獎懲機制正是他用以宰制下屬的工具。到最後,不是每個國家的最高監督者都貪贓枉法、禍國殃民,所憑恃的,只剩下他自己的羞恥心、榮譽 感、道德情操、對遺臭萬年的恐懼。

當一個最高領導者已經厚顏無恥、麻木不仁,完全不顧道德與清議,更視歷史的惡名如無物時,就會像某位前領導者所說,「無法無天,自由自在」了。

source [歷史月刊223期] 文/馬凱 (經濟日報 總主筆) 2006.08.18

Advertisements

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s

%d bloggers like this: